¿La Unión Europea en busca de la legitimidad … perdida?

Dice la sabiduría popular que no te debe importar lo que los demás puedan pensar de ti. No lo ven así en la Unión Europea. Sus instituciones y sus líderes viven pendientes de qué piensa la población sobre el proyecto de integración europea, y se encuentran en un estado de búsqueda constante de una legitimidad que consideran que, en algún momento, desde 1957 hasta la actualidad, han perdido por el camino. ¿Pero, es cierto que el proyecto europeo gozaba de esta legitimado desvanecida que hay que ganar de nuevo? ¿Cómo se puede recuperar o reforzar esta legitimidad?

El proyecto europeo ha sido contestado desde su inicio. Cuando no fueron los sectores más nacionalistas, que no querían tener nada que ver con los alemanes después de la II Guerra Mundial, fue el General de Gaulle y «la crisis de la silla vacía«, o la reticencia británica a integrarse primero en las Comunidades Europeas y, después, a profundizar en la unión política. Sin embargo, lo que caracterizaba esta oposición al proyecto europeo era su origen, en su mayoría proveniente de las élites políticas. Pero era la época del consenso permisivo, porque se entendía que solo con los beneficios materiales que aportaba la integración europea ya quedaba justificada la bondad del proyecto ante la ciudadanía.

Con todo, el viejo sueño federalista de crear una unión política siempre ha estado presente en el continente y, en un intento de ganar legitimidad, se convocaron las primeras elecciones por sufragio universal al Parlamento Europeo en 1979, que tuvieron una participación del 63%. Fue su máximo histórico. Desde entonces, la participación para escoger el único órgano europeo que goza de más legitimidad de todos -en tanto que los ciudadanos participan directamente en la elección de su composición- ha ido cayendo hasta tocar fondo en 2014 con un 42,54%, solo para remontar en 2019 con un 50,66%. Paralelamente, el Parlamento Europeo ha ido ampliando competencias con cada reforma institucional y ahora, aunque sigue sin tener iniciativa legislativa, tiene poderes legislativos sobre 73 áreas, debe dar el consentimiento al presupuesto de la Unión, y puede elegir al presidente de la Comisión Europea después de que el Consejo Europeo proponga un candidato o candidata.

Aunque el Parlamento Europeo tiene ahora más poder que nunca, dotándolo cada vez de más legitimidad, hay acuerdo entre los expertos en estudios europeos en que la época del consenso permisivo hace tiempo que se ha acabado. Con la aprobación del Tratado de Maastricht en 1993, los pasos dados hacia una mayor integración europea comenzaron a ser contestados; no solo por las élites sino también para la ciudadanía, que se empezó a cuestionar la legitimidad del proyecto europeo en tanto que su estado-nación cedía cada vez más soberanía a una organización internacional no directamente elegida. De repente, los beneficios materiales de pertenecer a la UE no eran suficientes y la identidad nacional, en contra de una potencial identidad europea, pasaba a ser un factor clave para explicar el apoyo o el rechazo a la Unión. La historia de la integración europea había entrado en la era del disenso restrictivo.

La Conferencia sobre el Futuro de Europa, que arranca formalmente el 9 de mayo, es la continua búsqueda de la legitimidad que la Unión Europea, en algún momento de su historia, ha perdido a ojos de sus ciudadanos

Sin embargo, el malestar que provoca entre los ciudadanos de ciertos países el Tratado de Maastricht no fue suficiente para alertar a las élites europeas. Embriagadas de optimismo por el final de la Guerra Fría y «el fin de la historia«, la democracia no podía hacer nada más que triunfar y la Unión Europea, potencia normativa en un mundo donde Occidente dictaba las reglas, era el modelo de paz y prosperidad a seguir por otras regiones y naciones del mundo.

En ese momento el proyecto europeo puso el acelerador sin pensar en toda la ciudadanía, Hasta estrellarse en el proyecto de constitución europea en 2005. Un fracaso que todavía resuena en el continente; aunque una parte de la ciudadanía se involucró activamente. En el fondo, el ejercicio que acabó con el rechazo a la constitución, la Convención Europea de 2003, era un proceso de participación que buscaba dotar de legitimidad ciudadana su resultado. Y de aquellos polvos, estos lodos; la Conferencia sobre el Futuro de Europa, que arranca formalmente el 9 de mayo, es la continua búsqueda de la legitimidad que la Unión Europea, en algún momento de su historia, ha perdido a ojos de sobre Ciudadanos.

El éxito de la Conferencia (…) se medirá por la cantidad de ciudadanos que participen y alimenten, con sus recomendaciones, inquietudes e ideas

Esta vez, sin embargo, el éxito de la Conferencia sobre el Futuro de Europa no se medirá por el resultado final. No solo porque éste ya se conoce antes de comenzar: será un informe que la secretaría ejecutiva de la Conferencia presentará al Consejo Europeo, y los jefes de estado y de gobierno decidirán, sin compromiso, qué seguimiento le dan (en ningún caso podrá significar la reforma de los tratados). Sino que se medirá por la cantidad de ciudadanos que participen y alimenten, con sus recomendaciones, inquietudes e ideas, este informe final. El objetivo de la Conferencia, por tanto, es dotar al futuro de Europa de una legitimidad que sus propios ciudadanos habrán avalado.

En el fondo, lo que está presente de manera constante en la historia de la Unión es el debate entre output legimitacy vs. input legitimacy, es decir la legitimación por los resultados del proyecto o por el apoyo explícito de la ciudadanía (a través de la participación en los procesos de decisión). Si la acción política de la UE es suficientemente eficiente y responde a las preocupaciones ciudadanas, la UE puede ganar legitimidad a través de sus políticas públicas (outputs). Sin embargo, hay quien defiende que esto no es suficiente, que sin la legitimidad que te dan los procesos democráticos (inputs) la legitimidad de la Unión nunca será completa por no ser suficientemente democrática. Por ello, procesos como el de los Spitzenkandidaten para elegir el presidente de la Comisión, o la Conferencia sobre el Futuro de Europa como ejercicio democrático deliberativo son necesarios para los que argumentan que se debe reforzar el input legitimacy. Por el contrario, quienes argumentan que solo con el output legitimacy basta, insisten también en que los jefes de estado y de gobierno ya son elegidos democráticamente en sus respectivos países, y el Parlamento Europeo es elegido directamente por todos los ciudadanos de la Unión, y todo ello confiere suficiente legitimidad al proyecto y a las decisiones que se toman desde la UE.

Lo cierto es que se trata de un debate sin resolver; al final, a un ciudadano italiano sí le afecta quien ocupa la Cancillería de Alemania. Por lo tanto, la Unión Europea puede y debe continuar trabajando en el input legitimacy vía la Conferencia sobre el Futuro de Europa y otros ejercicios deliberativos que se presenten en el futuro; podrá mejorar así también el output legitimacy. En el fondo, si la UE tiene que estar permanentemente en construcción, también deberá estar constantemente en busca de la legitimidad.