¿Solo una hoja de papel?

Profesora de Derecho Constitucional en la Universidad de Sevilla. Es una de las juristas impulsoras de la propuesta "Ideas para una reforma constitucional".
Promulgación de la Constitución de 1812, de Salvador Viniegra.

La Constitución, ya lo dijo Ferdinand Lasalle en 1862, “no es una simple ley, es algo más”. Determinar en qué consiste ese plus añadido que le confiere una singularidad específica frente a las demás normas que integran el ordenamiento jurídico nos constriñe, como ya hiciera Lasalle en su momento, a interrogarnos sobre qué es una Constitución y cuáles son sus funciones.

La respuesta a tales preguntas, lejos de ser un mero ejercicio de naturaleza teórica, cobra pleno sentido en un momento como el presente, justo cuando nuestra Constitución alcanza la edad madura. Porque llegar a los 40 años no solo incita a mirar atrás y realizar un balance sobre el bagaje existencial acumulado a lo largo de estas décadas. También, a la luz del trecho recorrido, abre la puerta a un ejercicio prospectivo que permite explorar qué actitud adoptar de cara al futuro.

Igual, libre, plural

En clave valorativa, el primer elemento a destacar es que la del 78 es una constitución indudablemente democrática que, a pesar de las dificultades concurrentes durante su elaboración (la atribulada etapa de la transición), es fruto de un proceso deliberativo que se articuló a partir de los principios de igualdad, libertad y pluralismo político. Ello hizo posible pergeñar un pacto social en torno a los valores y principios esenciales de una incipiente cultura política mayoritariamente compartida por la sociedad española.

El proceso constituyente que alumbró la Constitución sirvió, pues, como cauce para sentar las bases jurídicas de una nueva forma de concebir la convivencia, basada en la dignidad de la persona y en la existencia de unos derechos fundamentales que el Estado está llamado no solo a respetar sino también a promover. Igualmente, en el texto constitucional quedó establecido un diseño del poder que, partiendo de la idea de su origen popular, se manifiesta a través de funciones diversas que se ejercen por distintos órganos y cuyo funcionamiento se somete al cumplimiento de una serie de reglas precisas.

Resulta, pues, que la Constitución nos sitúa ante un momento configurador originario que no solo crea un nuevo orden, sino que al mismo tiempo lo provee de los materiales básicos para su posterior desarrollo. Es precisamente en relación con esta dimensión fundante donde se incardina la necesidad de un consenso cualificado para su aprobación explicando, asimismo, la profusión de previsiones genéricas e indeterminadas que incorpora.

La Constitución presenta desajustes cuya superación reclaman la puesta en marcha de un proceso reformador

Norma de mínimos

Y es que no cabe perder de vista que la Constitución es una norma de mínimos, un marco de referencia que interioriza sin anularlo el pluralismo que es consustancial a toda sociedad democrática. Precisamente por ello, abre la puerta a desarrollos legislativos de distinta índole en función de la contingente mayoría política que ocupa el poder en cada momento. Una libertad de interpretación política de la Constitución a cargo del legislador que, lejos de ser ilimitada, aparece circunscrita a la necesidad de respetar la supremacía normativa que le es propia y cuyos efectos se irradian sobre todo el ordenamiento jurídico sin excepción alguna. Con la finalidad de preservar el contenido del pacto constituyente se explica la figura del Tribunal Constitucional que, en su configuración teórica (de matriz kelseniana), se concibe como un árbitro imparcial situado al margen de los tradicionales poderes estatales y únicamente subordinado a la Constitución.

Por lo demás, las referidas notas de apertura y elasticidad que impregnan buena parte de las previsiones constitucionales incorporan una ulterior dimensión al operar también como elementos que confieren una especial ductilidad que se concreta en la capacidad para adaptarse y dar respuesta a los cambios generados a lo largo del tiempo. Debe enfatizarse que tal capacidad, aun siendo muy amplia, no es absoluta, ya que cuando se constata que la realidad supera el marco fijado por la Constitución dejando en evidencia su incapa- cidad para responder a los retos planteados, la solución señala directamente a activar la reforma. En efecto, recuperar la sintonía de los mandatos constitucionales con el sustrato fáctico en el que están llamados a aplicarse es la única manera de mantener viva y efectiva esa voluntad rectora que es consustancial a los mismos.

A diferencia de la modificación de las leyes o los reglamentos, que se suceden continuamente en el cotidiano devenir del ordenamiento, el cambio de la Constitución se sitúa en un plano sustancial y procedimentalmente distinto. No solo porque esta presenta una clara intención de permanencia en el tiempo que la hace resistente al cambio. También y sobre todo como consecuencia de otra de sus singularidades: la rigidez. Es la propia Constitución quien, a través de la regulación de los procedimientos para su reforma, define una precisa hoja de ruta a seguir en el desarrollo de dicha tarea determinando tanto las vías procesales (dependiendo de los contenidos que se pretenden modificar) como las mayorías requeridas para su aprobación (en todo caso, hipercualificadas) y eventualmente, la apelación a la ciudadanía para su ratificación última a través de referéndum.

Ignorar la necesidad del cambio amparándose en la constatación de la existencia de un adverso contexto político, así como en la dificultad que implica el desarrollo de la reforma contribuye a alimentar una situación de inmovilismo en la que la pérdida de valor jurídico de la Constitución está llamada a incrementarse progresivamente, condenándola a esa inoperancia que, recurriendo una vez más al lúcido Lasalle, termina por convertirla en una simple “hoja de papel”.

Proceso reformador

En España, tras cuatro décadas de existencia y con un balance decidi- damente positivo a sus espaldas la Constitución presenta ciertos des- ajustes cuya superación reclaman la puesta en marcha un proceso re- formador. Los profundos cambios experimentados por la realidad han dejado al descubierto importantes flancos que requieren ser atendi- dos en sede constitucional. Así sucede con la necesaria inserción de una cláusula que deje constan- cia de la integración estatal en la Unión Europea, el reforzamiento de ciertos derechos sociales, la introducción de la igualdad en el orden sucesorio a la Corona elimi- nando el criterio discriminatorio actualmente previsto o la refor- mulación del modelo de la distri- bución territorial del poder, por citar solo los casos más evidentes.

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