Un mal negocio para todos

Vivimos épocas complejas en la mayoría de democracias occidentales. Catalunya no es una excepción en este panorama de tensiones globales y vive desde hace años una etapa política e institucional convulsa. Esta situación de bloqueo no afecta sólo al normal funcionamiento de la vida política e institucional, sino que repercute directamente en el principal instrumento que el Govern tiene para poder gestionar la administración de la Generalitat: los presupuestos.

El presupuesto es el principal proyecto de ley que en su actividad ordinaria afronta un gobierno cada periodo de sesiones para presentar su proyecto político y mostrar el nivel de apoyo parlamentario. Su importancia es tal que habitualmente en las democracias consolidadas su no aprobación comporta la caída del gobierno y la convocatoria de nuevas elecciones.

Las repercusiones del bloqueo presupuestario tienen, por lo tanto, una incidencia no sólo como instrumento de política fiscal y financiera sino que muestran también la salud institucional y democrática de un país. Quitar al poder legislativo el debate público sobre las prioridades políticas de un gobierno, que se expresan en sus presupuestos, es un claro síntoma de mala salud democrática e institucional.

Tiempo de excepcionalidad

Si bien es cierto que la capacidad presupuestaria de un gobierno autonómico, a excepción de las comunidades forales, es muy menor que la del gobierno estatal, no es menor el valor político que tiene mostrar las prioridades tributarias y el reparto del gasto. Catalunya tiene desde hace años definido por el Estado el nivel de déficit a alcanzar y su capacidad normativa sobre los ingresos es más bien simbólica, pero tiene toda la capacidad de priorizar el gasto corriente y las inversiones.

El actual escenario de doble prórroga aboca a la Generalitat a un marco de parálisis, tanto por lo que afecta a su gestión ordinaria como sobre todo a la acción política e institucional.

Es evidente que existe una correlación directa entre la tensión institucional y la falta de ordinalidad en el funcionamiento de las administraciones. Desde 2017 Catalunya no ha conseguido aprobar unos presupuestos públicos. Actualmente el Govern está funcionando con una doble prórroga presupuestaria e, incluso, el proyecto de ley de presupuestos para este ejercicio 2019 ni siquiera ha sido aprobado por el Consell Executiu para su discusión y tramitación parlamentaria.

Desde los presupuestos del 2010, aprobados por el Parlament en diciembre de 2009, no ha habido una aprobación presupuestaria en tiempo y forma en Catalunya. Hasta entonces había sido la norma, excepto para los ejercicios en que la aprobación presupuestaria coincidía con una convocatoria electoral en la cámara catalana.

Desde 2010 todos los presupuestos aprobados lo han sido después de haberse realizado una prórroga técnica, bien por la convocatoria de unas elecciones, bien por las dificultades que el proceso político y la crisis económica han provocado en la tramitación presupuestaria. En cuatro ejercicios, incluyendo los dos últimos, ha sido imposible su aprobación y han sido prorrogados todo el ejercicio. Esta es una muestra clara de cómo la excepcionalidad institucional de los últimos años afecta al funcionamiento ordinario de las administraciones y repercute en su principal instrumento político y de gestión.

Funcionamiento de las administraciones

Vistas las implicaciones político-institucionales del bloqueo presupuestario, analicémoslas desde una perspectiva económico-financiera. Las repercusiones de no poder aprobar presupuestos y tener que prorrogarlos tienen efectos en el buen funcionamiento de las administraciones públicas ya que obliga a mantener las partidas de gasto corriente del último ejercicio prorrogado y no permite decidir sobre nuevas inversiones.

El mantenimiento del gasto corriente imposibilita adaptarse a la realidad del ciclo económico, ya que no permite priorizar nuevos elementos de gasto que puedan venir determinados por nuevas prioridades económicas o sociales. Las nuevas necesidades sociales que puedan surgir tienen mucho más difícil poder cubrirse ya que no tienen partidas de crédito asignadas, algo que dificulta por ejemplo modificar partidas a las entidades con contrato programa que dan respuesta a la mayor demanda de servicios que comporta un escenario de desaceleración económica o imposibilita abrir nuevas líneas de ayudas o subvenciones. También se ve resentido el impulso a la actividad económica, al no poder priorizar nuevos instrumentos de estímulo económico y de apoyo a la actividad empresarial.

Los programas plurianuales también se ven claramente perjudicados ya que las partidas con cargo a futuros presupuestos no se pueden dotar y, además, no todas las partidas presupuestarias, como las inversiones, son prorrogables. De manera, que prácticamente no se podrán desarrollar nuevos proyectos de inversión y el margen de actuación para modificar los ya iniciados será casi nulo.

El impacto de la prórroga también afecta a los trabajadores públicos ya que, aparte de no poder modificar sus condiciones económicas, impide desarrollar nuevas convocatorias no previstas.

En el bloqueo presupuestario también se ve afectada la ley de acompañamiento a los presupuestos, que es la herramienta que permite actualizar las medidas fiscales, administrativas y financieras del sector público. Herramienta que no sólo es necesaria para adecuar el correcto funcionamiento de la normativa pública a los cambios que se producen sino que se ha utilizado también casi siempre para hacer pequeños ajustes en varias cuestiones sobre elementos que no tienen bastante rango para desarrollar una tramitación legislativa propia. Si bien es cierto, que existen otros instrumentos y medidas legislativas para sacar adelante la mayoría de contenidos de esta norma, difícilmente acostumbran a llevarse a cabo sin una nueva ley de presupuestos en vigor.

Si, como hemos visto, los efectos de una prórroga ordinaria ya son notables en el funcionamiento de una administración, el actual escenario de doble prórroga aboca a la Generalitat a un marco de parálisis, tanto por lo que afecta a su gestión ordinaria como sobre todo a la acción política e institucional.

Es por ello que más allá de la lógica gobierno-oposición se deberá conseguir sentido de estado suficiente para no profundizar en la grave herida que supondría mantener una situación de bloqueo presupuestario. Disponer de nuevos presupuestos irá en beneficio de todos, en primer lugar de los colectivos más vulnerables que todavía sufren los efectos de la última crisis económica y que necesitan el mantenimiento de las partidas sociales, así como el incremento y la diversificación de nuevos programas adaptados a las nuevas demandas sociales y demográficas. También el sector empresarial se verá beneficiado con la aprobación de unos nuevos presupuestos que permitirán a la administración implementar nuevas herramientas de impulso y de regulación con el fin de favorecer la actividad económica de las empresas catalanas, que ven cómo el actual contexto macroeconómico dibuja un panorama incierto para un sector fuertemente internacionalizado.

Será por el bien de todos revertir cuanto antes esta situación.