Caminos de una hacienda propia para la Generalitat

Catedrática de Economía Pública y Directora del Departamento de Economía de la UB

Cuando me encargaron este artículo, me propusieron que tratara de un modelo de financiación autonómica que permitiera afirmar afirmar que la Generalitat de Catalunya disfrutara de hacienda propia. La cuestión reside, pues, en definir qué significa poseer hacienda propia. A mi parecer, quiere decir disponer de un alto grado de poder tributario, una facultad que, en el caso de los gobiernos subcentrales, admite muchas gradaciones. Hay tres planes en los que es posible ejercer poder tributario:

  1. en los rendimientos: se les atribuye el rendimiento de uno o más impuestos totalmente o parcialmente;
  2. en el normativo: tienen capacidad legislativa para crear impuestos y determinar totalmente o parcialmente los elementos básicos de sus impuestos (base imponible, tipo impositivo, exenciones, deducciones, etc.);
  3. en el administrativo: poseen competencias de gestión tributaria y se administran los impuestos de los que obtienen rendimientos. Un modelo de financiación con hacienda propia conllevaría disponer de un poder tributario notable en los tres planes mencionados.

Los gobiernos subcentrales de países como EE.UU., Canadá y Suiza, disponen de hacienda propia

Puede presumirse fácilmente que un Estado independiente tiene el máximo poder tributario, pero no siempre es así. A modo de ejemplo, los Estados de la Unión Europea han renunciado a una parte para transferirlo a la Comisión Europea. Es perfectamente adecuado aseverar que los gobiernos subcentrales de países con modelos federales potentes como los EE.UU., Canadá (particularmente, el Quebec) y Suiza disponen de hacienda propia según la definición esbozada más arriba.
En los EE.UU. cada estado dispone de un poder tributario extenso. Los estados pueden establecer casi los impuestos que quieren y también los administren, si bien, en aras de la armonización, la mayoría han adoptado la definición federal de la base imponible del impuesto de renta de personas físicas y del impuesto sobre sociedades. En Suiza también los cantones pueden aplicar cualesquier impuestos, salvo el IVA, que está reservado a la federación, y al mismo tiempo administrarlos; no obstante, la ley de armonización fiscal del 1990, que no se aplicó del todo hasta el 2001, armonizó la estructura de algunos impuestos federales y cantonales.

Finalmente, las provincias de Canadá se encuentran en una situación parecida: gozan de plena autonomía tributaria y pueden utilizar cualquier impuesto, excepto aduanas e impuestos sobre no-residentes, que están reservados a la federación; igualmente, gestionan sus impuestos, a pesar de que la federación los administra como compensación por el hecho que las provincias han adoptado la base imponible de los impuestos federales sobre la renta de las personas físicas y sobre sociedades. Solo hay dos excepciones a esta regla, a saber, Alberta –que tiene su propio impuesto sobre sociedades y lo gestiona– y la provincia del Quebec –la cual administra todos sus impuestos, es decir, ha preferido preservar la autonomía tributaria a ahorrarse los costes de la gestión.

Habría hacienda propia si se accediera a las mismas bases imponibles a las que lo hace el Estado

De resultas, en los países mencionados la federación y los estados comparten poder tributario. Se entiende que los impuestos que pagan los ciudadanos de un territorio pertenecen a las instituciones que los representan (federal, estatal, local), y estas instituciones comparten el poder tributario y se reparten los ingresos. A propósito de esto, uno de los problemas grandes del Estado de las autonomías español es precisamente que su sistema de financiación no ha compartido nunca esta concepción de los ingresos impositivos. El diseñador del modelo de financiación parte de la concepción de un sistema tributario de caja única, en la que todos los ingresos impositivos pertenecen al Gobierno central, que en todo caso delega un cierto poder tributario (limitado) a las autonomías y les concede una parte de estos ingresos. Las únicas excepciones de este modelo son las comunidades forales, que disponen del rendimiento, de cierta capacidad normativa y de la gestión de los impuestos estatales recaudados en su territorio de modo tal que puede afirmarse que disponen de hacienda propia.

Negativa del gobierno español

Esta concepción centralista del poder tributario y de los ingresos impositivos ha sido una de las causas por la que hasta ahora no ha sido viable poner en marcha la gestión tributaria consorciada que establece el Estatut del 2006. Este Estatut prescribe que la gestión de los grandes impuestos estatales, como por ejemplo el IRPF, pueda hacerse de manera consorciada entre la Agencia Estatal de Administración Tributaria y la Agencia Tributaria de Catalunya; con todo, esto no ha sido posible por la negativa del Gobierno español a compartir la gestión tributaria con la Generalitat.
Por otro lado, en la teoría del federalismo fiscal se hallan argumentos para defender este modelo de hacienda. Destacamos los siguientes:

  1. La autonomía fiscal proporciona a los gobiernos subcentrales incentivos para desarrollar políticas fiscales que mejoren el crecimiento económico, puesto que así también se incrementará su recaudación fiscal; al tiempo, el miedo a perder ingresos fiscales reducirá la corrupción y los gastos ineficientes.
  2. La autonomía fiscal aumenta la rendición de cuentas (accountability); los votantes controlan más el gasto público y castigan a los gobiernos que gastan de forma ineficiente.
  3. La autonomía fiscal comporta disciplina fiscal.

Sin embargo, se puede aducir que, cuando las bases imponibles son móviles, una autonomía fiscal extensa puede suscitar competencia entre los gobiernos subcentrales y facilitar, por ende, niveles bajos de impuestos y gasto. Sin embargo, también puede argüirse que la movilidad de las bases limita incrementos excesivos de impuestos y aumentos ineficientes de gasto, y este efecto será más intenso cuando la mayor parte del gasto subcentral se financia con impuestos propios.

En conclusión, la Generalitat dispondría de hacienda propia si estuviera capacitada para acceder en su territorio a las mismas bases imponibles en las que interviene el Estado (incluido el impuesto sobre sociedades), sea superponiendo el impuesto estatal con el autonómico, sea participando total o parcialmente del rendimiento de los impuestos estatales. Al tiempo, la Generalitat tendría que poder gestionar estos impuestos y tener capacidad normativa para regularlos, aunque fuera dentro de los límites acordados con el Estado con fines de armonización fiscal y para evitar distorsiones.

Este modelo de hacienda podría aplicarse mediante un sistema de financiación para las autonomías de régimen común que pudiera calificarse de federal potente, como el que tienen los países mencionados. Una segunda alternativa es instituir este modelo de hacienda a partir de un pacto bilateral entre la Generalitat y el Estado español, que comportara un sistema específico de financiación para Catalunya –ciertamente, quizás no es del todo realista presuponer que todas las autonomías de régimen común desearían asumir el grado de autonomía fiscal que este modelo implicaría–. La tercera opción consiste en aplicar en Catalunya un sistema de concierto parecido al del País Vasco.

Finalmente, querría subrayar que este modelo de hacienda propia no tendría que estar exento de los mecanismos de solidaridad interterritorial que pudieran establecerse entre Catalunya y España, aspectos que no se tratan en este artículo.

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