El modelo más longevo espera respuesta

Profesora del Departamento de Economía y Vicedirectora de Igualdad y Acción Social de la UB. Es autora de diversos estudios y publicaciones sobre el federalismo fiscal y la problemática de las haciendas autonómicas y locales

El actual modelo de financiación autonómica, vigente desde el acuerdo del 2009, tendría que haberse revisado al cabo de cinco años, pero continúa sin revisarse, de modo que se ha convertido en el modelo más longevo de cuantos se han sucedido desde los años ochenta. Ya tiene diez años.

Hay tres aspectos que permiten afirmar que aquel acuerdo supuso un adelanto respecto de los anteriores:

  1. El aumento del volumen global de recursos para el conjunto de las comunidades autónomas, de unos 11.200 millones de euros, de los cuales cerca de 3. 700 fueron para Catalunya;
  2. La ampliación de la cesta tributaria en manos de los gobiernos autonómicos;
  3. La introducción del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF) como mecanismo de nivelación parcial de los recursos.
    La estructura del modelo pactado introducía un cambio cualitativo respecto de los anteriores y, a pesar de las carencias que sigue teniendo, lo volvía algo más homologable a los modelos que presentan los gobiernos subcentrales de países federales, los cuales a menudo han sido tenidos como referencia (Alemania, Canadá, Suiza).

Reformarlo para seguir avanzando

Ahora mismo no sabemos con certeza si habrá o no reforma. Sería deseable que, cuando llegue la hora de emprenderla, el objetivo fuera continuar avanzando hacia un modelo de financiación similar al de estos países. El principal rasgo que comparten es que saben encontrar un equilibrio muy preciso entre autonomía e igualdad, esto es: autonomía tributaria para decidir sobre los ingresos e igualdad para evitar que las regiones más pobres, por el mero hecho de serlo, se vean abocadas bien a prestar un menor nivel de servicios, bien a aplicar una mayor presión fiscal para poder prestar niveles similares.

Si el modelo se decanta demasiado hacia el lado de la igualdad, estamos ante un modelo unitario, en el que hay un solo gobierno, el Gobierno central, con auténtico poder político. Y si se decanta solo hacia el lado de la autonomía, en el extremo nos encontraríamos un sistema plenamente confederal. A la luz de ello, pues, si se aspira a un modelo en el que el poder político esté efectivamente compartido entre el Gobierno central y los gobiernos territoriales, hay que mantener escrupulosamente dicho equilibrio. En estos países, ello se resuelve instrumentando sistemas en los que hay una nivelación parcial de los ingresos, no total. Esto significa que una buena parte de los mayores ingresos de los territorios con mayor capacidad fiscal va a la nivelación, pero una parte significativa se traduce en mayores ingresos para el territorio.

La reforma del actual modelo permitiría comprobar si una nueva financiación podría ser solución al conflicto territorial

Es por aquí, a mi parecer, que habría que encauzar la reforma. Teniendo en cuenta esta hoja de ruta, los cambios por introducir tendrían que ser los siguientes:

  1. Actualización del volumen global de recursos del sistema. El equilibrio vertical, es decir, la distribución de los recursos, entre la administración central y la autonómica, necesarios para cubrir sus respectivas necesidades de gasto, se ha quebrado y hay que restablecerlo. El volumen actual es insuficiente y hace falta una dotación adicional.
  2. Refuerzo de la autonomía financiera de las comunidades autónomas, ampliando la capacidad de decidir sobre sus ingresos. En el presente, los gobiernos autonómicos tienen cierta capacidad normativa sobre un conjunto de impuestos que les aportan menos de la mitad del total de ingresos procedentes del modelo (el 48%) y solo tienen capacidad de gestión sobre impuestos que les aportan el 13% de este total. Todavía queda, pues, mucho camino por recorrer.
  3. Cumplimiento del principio de equidad horizontal que permita a los gobiernos autonómicos contar con volúmenes similares de recursos, por unidad de necesidad, por la prestación de los servicios que tienen atribuidos, con el mismo esfuerzo fiscal. En el modelo actual esto se consigue mediante el FGSPF, pero habría que introducir algunas mejoras en su formulación y eliminar los tres fondos que distorsionan su pauta redistributiva (fondo de suficiencia, fondo de competitividad y fondo de cooperación). Y en este terreno, también tendría que afrontarse el problema de la gran desigualdad existente entre los resultados del régimen foral y el régimen común.
  4. Establecimiento de mecanismos que aporten estabilidad al modelo de modo que lo se ha pactado en el año base se continúe cumpliendo a lo largo del tiempo
  5. Introducción de mecanismos de coordinación, de transparencia y de garantía de cumplimiento del pacto en los términos exactos en los que se ha suscrito. El modelo no solo ha de estar bien diseñado, sino que ha de funcionar correctamente, y ello requiere introducir cambios técnicos e institucionales.

Catalunya ya no lidera

Merece la pena subrayar que tales cambios son los que podrían haber sido defendidos por Catalunya en un escenario similar al que había hace diez años. Digamos que serían los mínimos necesarios para poder continuar estando dentro del modelo general. Pero es evidente que hoy han aparecido nuevos escenarios que habrá que considerar.

La historia nos enseña que todas las reformas de la financiación las ha liderado Catalunya, tanto desde el punto de vista político como conceptualmente. Ello ha permitido desplegar reformas sucesivas del sistema hasta llegar al que tenemos ahora. Hasta hace muy poco, había un amplio consenso entre las fuerzas del catalanismo político en cuanto a la construcción de un modelo que hiciera compatible la autonomía financiera con la igualdad. Catalunya estaba comprometida con esta labor, y el modelo de financiación era percibido como una de las principales piezas de encaje dentro del Estado español. Hoy en día, eso ya no es así. Las aspiraciones de una amplia mayoría de catalanes no pasan precisamente por mantenerse dentro del modelo actual.

Ahora Catalunya no lidera y, por lo tanto, hemos entrado en un territorio desconocido. No sabemos gran cosa, en caso de que hubiera una reforma del sistema, qué defienden ni qué harían quienes hoy nos gobiernan. Y tampoco se ve en ninguna parte dónde esté el motor que pueda sustituir a Catalunya en la reforma del modelo.

Pese a ello, y aunque hay tantas variables abiertas, la reforma podría ser vista como una oportunidad. Permitiría comprobar si el modelo de financiación, lejos de ser un problema, contribuye a ser parte de la solución al conflicto territorial. Sería un buen momento para demostrar que se puede y se quiere retomar la vía del diálogo y la negociación. Tan importante sería lo que se negocie como la manera en la que se negocie. Y es difícil imaginarse que la negociación se podría hacer sin Catalunya. Pero al tiempo todo invita a pensar que, si se deseara negociar con Catalunya, se tendría que estar dispuesto a hablar de preferencias heterogéneas, de plurinacionalidad y de tratar de forma diferente a los que son diferentes. El sistema comparado nos ofrece excelentes ejemplos de maneras de hacerlo. Solo hay que mirar hacia Canadá o el Reino Unido.

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