¿Líneas de cambio para facilitar la negociación política?
Casi diez años después, el modelo aprobado en la Ley 22/2009 sigue vigente como mecanismo básico de la financiación autonómica. Sin duda son múltiples los factores que pueden explicar el retraso en la revisión del modelo, pero su mantenimiento durante tantos años parece contradictorio con la “unanimidad” de las críticas recibidas, y puede ser indicativo de algunas fortalezas insuficientemente reconocidas.
Entre ellas, la continuidad con los esfuerzos puestos en marcha desde hace cuatro décadas, que han hecho de España uno de los países con mayor nivel de descentralización del mundo, y el más descentralizado de la Eurozona. Aunque formalmente no se trate de un país federal, la gestión descentralizada de los servicios sociales es superior a la existente en países federales como Alemania, Austria o Australia.
Además, el modelo se ajusta razonablemente a los principios de suficiencia, autonomía y solidaridad que, junto a los de coordinación y lealtad institucional, ha de cumplir un sistema de financiación en un marco de federalismo fiscal. De manera especial, se fundamenta en un sistema de reparto de las bases imponibles de los impuestos de mayor recaudación (en los que se fortaleció la capacidad normativa territorial), y en un sistema razonable de nivelación que permite hacer más transparente la solidaridad interterritorial.
Aunque es imposible explicar en detalle las virtudes y defectos del modelo en sus diez años de funcionamiento, sí se puede afirmar que, salvando algunas anomalías, su desempeño no ha sido tan malo como se pronosticaba. Es cierto que la crisis implicó serias dificultades para la financiación (que han hecho que se cuestione el funcionamiento del modelo más que la insuficiencia general de la Hacienda española), y que a ello se han sumado los problemas políticos sobrevenidos, la falta de lealtad institucional, la existencia de distorsiones que afectan de manera especial a algunas comunidades y, señaladamente, la ausencia de las comunidades forales del proceso de nivelación.
El modelo de financiación actual puede ser un instrumento adecuado para avanzar en la construcción de un sistema de concepción federal
Sin embargo, creo que se puede defender que el modelo de financiación actual puede ser un adecuado instrumento para avanzar en la construcción de un sistema de concepción federal. Por un lado, el sistema de reparto de bases imponibles entre el gobierno central y los autonómicos podría mantenerse, tal vez abriendo la posibilidad de que las comunidades pudieran cambiar el sistema de participación en la tarifa del IRPF por la creación de un impuesto autonómico paralelo y vinculado al estatal, como ocurre en Canadá, y armonizar alguna figura en riesgo de extinción, como el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
Por otro, el actual sistema de garantía de recursos para los servicios públicos fundamentales (¿tiene sentido aplicar la nivelación a los servicios no fundamentales?) ha reducido notablemente las distorsiones respecto al modelo que le precedió, aunque haya que realizar ajustes para limitar las que aún se mantienen (y conseguir un compromiso para que participen las comunidades forales, en línea con las propuestas de la Comisión de Expertos de 2017).
Además, la fórmula del consorcio en la administración tributaria (contemplada en el artículo 204 del Estatut) puede ser una vía para mejorar la eficiencia de la recaudación y un medio de recuperar la confianza y desarrollar la lealtad institucional a partir de fórmulas cooperativas de gestión tributaria. Esta posibilidad no implica un privilegio, puesto que tal experiencia podría ser extendida a otras comunidades, una vez realizada la evaluación de sus resultados.
En definitiva, desde mi punto de vista, el actual modelo de financiación reúne los mimbres necesarios para, sin romper con la evolución anterior, avanzar hacia un sistema mejorado de federalismo fiscal y recuperar la confianza política sustentada sobre el principio de lealtad institucional que, en el marco de los sistemas federales, es el que más claramente representa los valores y la esencia del federalismo.