Un orden internacional más hostil

Oriol Costa
Profesor de la Auniversitat Autònoma de Barcelona (UAB). Recientemente ha publicado "The politicization of EU external relations" en el Journal of European Public Policy

E sta es la historia de los dos períodos que ha atravesado la UE en las últimas tres décadas. Ambos de quince años, consecutivos, pero contrapuestos, que discurren entre 1989 y 2019. El primer trecho corresponde a la post Guerra Fría, una fase de aparente suspensión de la competición por el poder y de avance de los mecanismos de gobernanza global. La segunda etapa ha estado marcada por el retorno de la política de poder y la crisis de un buen número de instituciones internacionales, en un contexto de pérdida de influencia de los EEUU y Occidente en general en beneficio de China y otras potencias emergentes.

La UE (y la CE antes de ella) pasó la primera fase bien alineada con los vectores que guiaban la evolución del orden internacional, a la vez que ganaba libertad de movimientos. Desaparecida la confrontación Este-Oeste, se aflojaron las bridas que con más fuerza estrechaban la alianza occidental: las garantías de seguridad que los EEUU extendían a sus socios europeos. Los EEUU se descubrieron entonces demasiado y, a la vez, demasiado poco poderosos. Nadie se atrevía a rivalizar con ellos, pero nadie necesitaba tampoco su protección.

Nueva agenda

Los Estados de la UE supieron aprovechar la mayor autonomía en política exterior que las nuevas circunstancias les otorgaban y la utilizaron para impulsar mecanismos de gobernanza global moldeados a su imagen y semejanza, con o sin el apoyo de los EEUU. Esta nueva agenda internacional contribuyó a que la UE se labrara una identidad exterior bifronte, al mismo tiempo reformista y favorable al status quo. La UE promovía cambios significativos que, a la vez, se encontraban perfectamente integrados en las corrientes de fondo del orden internacional liberal.

Se está debilitando el entramado de instituciones internacionales sobre el que se asentaba el papel de la UE

 

La más profunda de estas corrientes tenía que ver con la redefinición de la soberanía. A la vista de las características de los conflictos armados de post Guerra Fría, la soberanía no podía ser interpretada solo como un refugio ante la injerencia de otros Estados en los asuntos internos. Debía condicionarse a un conjunto de deberes relacionados con la protección de los civiles ante ciertas agresiones particularmente graves. Esta lectura menos absoluta del concepto presenta implicaciones y dificultades de gran envergadura para la sociedad internacional. Implicaciones de carácter ético, legal, político y operativo. Pero la clave aquí es otra. También en este asunto la UE podía sentirse a la vanguardia. Nadie mejor que los países de la Unión para abonar una visión porosa de la soberanía.

Superpotencia y sueño

En la primera mitad de la década de 2000 quien parecía mejor si- tuado para enfrentarse a los retos de la sociedad internacional en el medio y largo plazo era precisamente la UE. No es de extrañar que a mediados de esa década abundaran los libros que presentaban a Europa como la siguiente superpotencia, como el bloque que iba a gobernar el siglo xxi o como la encarnación de un sueño (de una visión de la buena vida) llamado a sustituir al sueño americano. La UE podía presentarse como la mitad amable, ilustrada y multilateralista de un Occidente que había salido victorioso de la Guerra Fría.

Sin embargo, la situación había empezado ya a cambiar. La división de la UE acerca de la guerra de Irak de 2003 hablaba de sus dificultades ante un mundo en el que la seguridad dura volvía al centro del escenario. Retornaba también en esos momentos la fricción entre esferas de influencia en Europa.

Tensiones con Rusia

La retirada de los EEUU del tratado sobre misiles antibalísticos en 2002, el proyecto de escudo anti-misiles de George W. Bush, las revoluciones de colores de 2003-2005 y la ampliación de la OTAN hacia el este de 2004 marcaron el inicio de un aumento de las tensiones entre Rusia y la alianza occidental. La ocupación de Crimea, la desestabilización de Ucrania y el anuncio de la retirada de los EEUU del tratado INF sobre misiles de alcance medio forman parte de la misma lógica. Huelga decir que este proceso está preñado de amenazas existenciales para la UE.

En esta segunda fase, además de la competición por el poder se ha acentuado también su redistribución. Más allá de la trampa de Tucídides (el riesgo de guerra cuando una potencia emerge y otra declina) y los peligrosos choques entre los EEUU y China, lo relevante es que los EEUU son menos capaces de suscribir el orden internacional liberal y el sistema de alianzas que habían tejido a su alrededor. Ya Obama pensó la política exterior de los EEUU en clave postimperial y procedió a recalibrar el reparto de la carga con los aliados. La expresión “liderar desde atrás”, utilizada por un asesor de la Casa Blanca en 2011 para hablar de Libia, resume un rasgo más general de la política exterior de Obama. Trump representa, de la mano de la exaltación de la soberanía estatal-nacional, una aproximación distinta a la misma realidad postimperial de los EEUU. Su gobierno presume de estar dispuesto a dejar caer el orden internacional liberal y sus instituciones en todos aquellos aspectos en los que crea que una política exterior puramente transaccional le proporcionará mejores resultados.

Debilitamiento

De la OTAN a la OMC, se está debilitando el entramado de instituciones internacionales sobre el que se asentaba el papel de la UE en el mundo. La UE está ahora a contracorriente de los vectores que guían la evolución de la sociedad internacional y ha tenido que desarrollar un mayor pragmatismo. En esta dirección apunta ya la Estrategia Global de 2016, en particular comparada con la Estrategia Europea de Seguridad de 2003. Bajo el barniz que suele aplicarse a estos documentos, el tránsito entre ambas estrategias puede adivinarse en la distancia que hay entre el “multilateralismo eficaz” (2003) y el “pragmatismo con principios” (2016).

La situación obliga también a llegar a acuerdos donde hasta ahora ha sido imposible el consenso: la autonomía respecto de los EEUU en el terreno de la seguridad, las relaciones con las grandes potencias y, en otro plano, los problemas de la propia integración europea, que amenazan la supervivencia de la UE. Y aun si la UE es capaz de abordar con éxito estos debates, obtener resultados va a requerir un trabajo a largo plazo. Una o dos décadas, en algunos casos. Otro período de quince años.

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