El finançament en el marc del conflicte entre Catalunya i Espanya

Antoni Castells
Catedràtic d’Hisenda Pública de la UB, director d’EuropeG, grup d’opinió i reflexió en economia política. Conseller d’Economia i Finances (2003 - 2010).

1

Una reforma del sistema de finançament acceptable hauria de contenir els cinc punts següents:

  1. Un augment significatiu de l’autonomia tributària, tant en capacitat normativa, com en l’atribució del rendiment dels grans impostos, incloent-hi l’IVA i l’impost sobre societats.
  2. Competències significatives en l’administració tributària, és a dir, en la recaptació dels grans impostos.
  3. Una modificació apreciable del grau d’anivellament, que no hauria de ser superior al 50%.
  4. Redistribució dels recursos totals entre el Govern central i el conjunt dels governs autonòmics, en funció de les necessitats de despesa.
  5. Capacitat del govern de Catalunya per incidir en les decisions d’estat que tenen una clara transcendència per a l’economia catalana (per descomptat, grans infraestructures nodals i de xarxa, però no solament).

En definitiva, deixant a part aquest últim punt, que té unes connotacions molt específiques, un bon sistema de finançament s’ha de basar en dos pilars fonamentals: primer, una àmplia autonomia tributària, que permeti que els serveis prestats pel Govern territorial es financin eminentment amb els impostos pagats pels ciutadans del territori i atorgui al Govern un ampli marge de decisió sobre aquests impostos, tant pel que fa a la normativa com a l’administració tributària; segon, un sistema d’anivellament raonable, que permeti millorar la situació dels territoris amb menor nivell de renda, però sense invertir la situació inicial –de manera que els territoris que paguen menys impostos no acabin per tenir més recursos que els que en paguen més–, i sobretot faciliti que una major contribució fiscal reverteixi en favor dels ciutadans dels territoris que la realitzen.

2

Aquest objectiu es podria assolir bé a través d’un model federal generalitzat, bé a través d’un acord específic amb Catalunya. Personalment, no veig gaire factible un model federal generalitzat que no sigui un maquillatge de la situació actual. Per tant, és necessari que es basi en la idea que cal potenciar l’autogovern i no que “el federalismo se basa en la igualdad, la cohesión territorial y la solidaridad”.

Un bon sistema de finançament ha de tenir dos pilars: una àmplia autonomia tributària i un anivellament raonable

No crec que els espanyols, en general, prefereixin un model federal digne d’aquest nom (una mitjana, per entendre’ns, dels que hi ha al Canadà, Alemanya, Suïssa i als Estats Units) que un model unitari com el que ara tenim. I, sobretot, hi ha el factor Madrid. Al món no hi ha models federals de veritat amb un cas equivalent al de Madrid, on preval el designi –compartit per les forces polítiques, la tecnoestructura estatal i les principals institucions de l’Estat– de fer de Madrid l’alfa i omega i centre d’irradiació de la política i l’economia espanyoles. El factor Madrid és un obstacle, i no menor, perquè Espanya pugui ser mai un país federal. Si Washington fos Nova York, els Estats Units no serien un país federal. Com no ho seria el Canadà si Ottawa fos Toronto, ni Austràlia, si Canberra fos Sidney. El federalisme exigeix un terreny de joc equilibrat entre els actors territorials en presència i una neutralitat exquisida pel Govern central en la lògica competència entre aquests territoris. A Espanya no es dona ni l’un ni l’altre factor.

3

Un pacte bilateral i un acord específic per a Catalunya seria la solució més raonable i la que millor correspondria a la realitat. La realitat està caracteritzada per dos factors. En primer lloc hi ha el fet que, en bona mesura, la competència real és la que existeix en tots els terrenys entre Barcelona i Madrid: en l’econòmic, l’artístic, el científic, l’esportiu –en tots, llevat del politicoinstitucional i el militar–. Sols cal mirar els rànquings i veure la realitat de cada dia.

En segon lloc, les preferències per un model d’Estat o per un altre, i el grau d’aspiració a l’autogovern i de consciència nacional són marcadament diferents a Catalunya i al País Basc (i, després, força lluny, a les Illes Balears i a Galícia), d’una banda, i a la resta de territoris espanyols, de l’altra. N’hi ha prou amb repassar les enquestes, veure quin és el sistema de partits, contemplar simplement la realitat política de cada dia i, per fi, constatar quin és el conflicte polític que monopolitza la vida política espanyola des de fa uns quants anys.

Quan això succeeix (és a dir, quan les aspiracions a l’autonomia i a l’autogovern són marcadament diferents en uns territoris determinats), hi ha tres maneres d’enfocar la qüestió: a) el model que prefereix la majoria (en aquest cas el de l’Estat unitari, centrat en Madrid) s’imposa a l’altre; b) es crea un model híbrid que no acaba de satisfer ningú (per als uns hi ha massa autonomia i per als altres massa poca) i que, tret que estigui molt blindat, a la llarga acaba per degenerar en l’alternativa anterior i c) es troben solucions específiques per a aquells territoris que tenen preferències i aspiracions diferents. Això és el que s’ha fet al Quebec, a Escòcia o a Flandes, amb el resultat que s’han apaivagat apreciablement els anhels independentistes. Semblaria, doncs, una bona recepta per tractar els nostres problemes; això, és clar, sempre que alguns no decideixin les seves preferències més en funció d’allò que no volen que tingui Catalunya, que d’allò que desitgen per a si mateix.

4

Dit tot això, el conflicte actual no és solament, ni tan sols principalment, un problema de diners, i no crec que es pugui resoldre posant exclusivament sobre la taula la qüestió del finançament. Diria que és abans una qüestió de reconeixement que no de finançament. Un pacte bilateral d’autogovern podria ser una sortida acceptable al conflicte actual i és probable que una majoria de catalans considerés aquesta opció preferible a la independència. En la meva opinió, això dependria dels continguts i de les garanties del seu compliment. Entre els continguts, i n’és un dels importants, hi ha la qüestió del finançament. Ja n’he parlat i he dit què és el que em semblaria acceptable. Però també n’hi ha altres de molt rellevants (en els aspectes competencials i institucionals), als quals ara no és el moment de referir-se. I, per descomptat, caldria veure quins mecanismes s’estableixen per a garantir el compliment d’allò que s’hagués pactat. En matèria de pactes tenim l’experiència d’una llarga tradició d’incompliments i els àrbitres que haurien de dirimir en cas de conflicte han donat proves repetides de parcialitat. Però, en fi, potser aquesta vegada seria possible assolir un acord bilateral satisfactori, tant pels seus continguts, com per les garanties del seu compliment.

5

Un pacte d’aquesta naturalesa potser seria acceptable per a una àmplia majoria de catalans (naturalment, hauria de ser-ho també per a una majoria d’espanyols) i tal vegada seria possible iniciar, sota els seus auguris, un nou cicle constitucional. És clar que s’hauria de votar –com podria ser d’una altra manera si ho ha de ser un Estatut d’Autonomia?–. Ara bé, per certificar-ne la legitimitat no n’hi hauria prou amb votar-lo i aprovar-lo en referèndum pel poble de Catalunya.

El conflicte actual no és només, ni tan sols principalment, un problema de diners; és abans una qüestió de reconeixement

Perquè un acord d’aquestes característiques constituís el fonament d’una nova etapa d’entesa bàsica, de pau constitucional, entre Catalunya i Espanya, caldria, a més, que es poguessin votar les altres opcions. La de no canviar res, la de canviar només una mica. I, per descomptat, la de la independència, en primer lloc, perquè la reclama una bona part dels ciutadans de Catalunya i seria una estafa que no poguessin sotmetre-la a votació i, en segon lloc, i sobretot, perquè només si l’opció de la independència és derrotada en les urnes, davant d’una altra que mereix un més ampli recolzament dels ciutadans, aquesta tindria la força necessària per ser aplicada amb tota l’autoritat i tota la legitimitat i podria donar pas a un període raonable d’entesa i d’estabilitat.

No seria així, en canvi, si aquesta altra opció guanya simplement per l’absència de la primera, és a dir, perquè li han prohibit participar. En aquest cas, la votació estaria viciada d’origen: perquè molts ciutadans no hi voldrien participar i perquè el seu resultat estaria sota l’ombra de la sospita permanent del què hauria pogut succeir si s’hagués pogut votar per la independència. Un acord votat (l’acord bilateral a què m’he referit, una reforma federal o un nou Estatut), però que a les urnes no hagi demostrat comptar amb un suport majoritari dels catalans, superior al de la independència, seria un acord mort abans de néixer. I solament serviria per atiar, i no per apaivagar, la flama independentista.

6

Caldria fer una darrera consideració. Els temps del conflicte entre Catalunya i Espanya i els de l’eventual reforma del finançament autonòmic són diferents. I, tanmateix, tots dos tenen en comú aquesta darrera problemàtica, de manera que si, com sembla probable, la negociació del finançament comença abans que estigui mínimament encarrilada una via de sortida del conflicte de fons, es plantejarà la qüestió de quina actitud haurien d’adoptar les institucions de Catalunya. Haurien de participar-hi com si no passés res, oblidant els seus objectius de fons? Haurien d’abstenir-se de ser-hi, com si la cosa no anés amb Catalunya?

En la meva opinió, aquesta posició hauria d’estar presidida per dos tipus de valoracions: en primer lloc, pel fet que el que s’acordi respecte del model de finançament afectarà durant un període de temps, probablement llarg, els catalans i les finances de la Generalitat, de manera que seria bo ser-hi presents per defensar allò que més convingui; en segon lloc, els plantejaments que adopti el Govern de Catalunya haurien de permetre acostar-se als objectius finals que es puguin perseguir. Això és més fàcil si aquests objectius preveuen, sota la fórmula que sigui (pacte bilateral, reforma federal, millora de l’autonomia), quedar-se a Espanya que anar-se’n, és clar. I, sobretot, el que sembla difícil, sigui quina sigui la situació que es presenti, és que Catalunya continuï liderant la reforma del finançament, com ha vingut succeint fins ara. Per liderar, cal fer propostes que serveixin per a qui les fa i que siguin bones, alhora, per al conjunt. I això no sembla probable que succeeixi.

T'ha agradat aquest artícle? Comparteix-lo