Governar la pluriarquia

Catedràtic de Filosofia Política, investigador Ikerbasque a la Universitat del País Basc i professor a l’Institut Europeu de Florència. Autor de "Política para perplejos" i "Comprender la democracia"

A les societats complexes els models i procediments per governar no poden cercar una forma d’unitat que anul·li la diversitat: governar és gestionar l’heterogeneïtat. Amb una estructura no jeràrquica, cooperativa, les especificitats de cada un dels elements no necessiten ser defensades contra una direcció que fos percebuda com a essencialment controladora; més aviat poden esperar el suport, consell i mediació, és a dir, ajuda per tal d’exercir la pròpia responsabilitat. D’aquesta manera creix la versemblança que l’actuació descentralitzada i reticular proporciona alhora avantatges per a les parts i el sistema en general. Per aconseguir-ho cal una altra manera d’entendre el poder i transitar cap a una manera de fer política més relacional i cooperativa, que no estigui pensada sobre models de jerarquia i control. Encara que sigui omnipresent, el poder com a imposició és una manera atàvica, suboptimal, de regular els conflictes. Les possibilitats de configuració política es declinen avui d’una manera distinta: influència, diplomàcia, enteniment, deliberació, procediment.

Un món reticular exigeix una governança relacional. Les xarxes requereixen instruments més complexos com ho són la confiança, la reputació o la reciprocitat. Anem cap a maneres de governar que superin la idea d’una estricta separació entre subjecte que dirigeix i objecte dirigit. Cap poder nedar en un espai buit sense forces que puguin d’actuar damunt d’ell, contradient-lo i modificant-lo. Quan el sistema que controla és també i alhora el sistema controlat, la idea d’un control unilateral resulta obsoleta. La forma del poder que millor redueix la complexitat és aquella que no necessitar imposar, configurant formes de condicionament mutu que renuncien a la unilateralitat o l’amenaça. ¿I si, en el fons, aquesta nova constel·lació no fes cap altra cosa que al·ludir a la paradoxa irresoluble que en una societat democràtica no acabem de saber si és el govern qui governa sobre els governats o és a l’inrevés?

Si ens referim a la forma de govern, la idea de pluriarquia pot ser entesa com un “principi de direcció potencial”: en una xarxa complexa l’autoritat per a governar el tot resideix en aquella part que disposa de la millor informació en un moment concret. L’exemple que Foester usa per il·lustrar aquest principi és una batalla naval entre els nord-americans i els japonesos, en la qual el comandament era assumit per qui s’adonava que, a causa de la seva posició en un moment determinat, sabia millor què s’havia de fer. La competència de govern no resideix sempre en un mateix lloc, sinó que fluctua cap allà on el saber és més gran. I quan —com sempre passa— aquell saber no està a disposició d’un sistema únic, allò que s’imposa és una concertació entre els sistemes afectats. Precisament aquí hi podria haver una funció específica del govern: moderar les interaccions sense imposar una solució o haver de recórrer a formes de govern directe.

Des d’aquest context nou, el problema al qual ens enfrontem és pensar i dur a la pràctica una governança intel·ligent per a la societat del coneixement.

A partir de la crisi de l’estat planificador, el paisatge polític s’ha omplert de constatacions sobre la dificultat de governar. Amb prou feines s’han fet propostes sobre com fer-ho enmig dels actuals condicionants (i que no suposessin una despolitització o fossin simples apel·lacions a l’eficiència, és a dir, que equilibressin convenientment els dos pols de la clàssica tensió entre efectivitat i legitimitat). La idea de governança democràtica sorgeix precisament com a resposta a la constatació de l’esgotament de la jerarquia com a principi ordenador de les societats. Els sistemes complexos no poden ser governats des d’un vèrtex jeràrquic, cosa que suposaria una simplificació que no es correspon amb la riquesa, iniciativa i perícia dels seus elements. Constitueix un interès reflexiu de tota governança democràtica evitar la sobrecàrrega que implicaria l’adopció de lideratges no compartits.

Una autoritat centralitzada no pot, en principi, motivar cap comportament quan es tracta d’iniciativa, innovació o compromís dels ciutadans. Xoca amb la resistència dels seus destinataris en una època de desig d’autogovern creixent. En una societat del coneixement disminueix la disposició a acceptar les decisions adoptades de manera jeràrquica o poc transparent. Es demanden, per contra, noves formes de participació i comunicació. Les lleis i les ordenacions establertes a partir de formes jeràrquiques de decisió són només una de les formes possibles de regulació política. Altres estructures amb les que el govern no adopta el monopoli de la regulació sinó que actua com un més entre d’altres actors o a través de procediments participatius o federals poden produir millors efectes polítics tant des del punt de vista de l’efectivitat com des del de la legitimació de les decisions col·lectives. Això val tant per l’àmbit de les ciutats com a l’interior dels estats, a nivell europeu o a l’espai global.

No es tracta de desmuntar l’Estat en el sentit neoliberal, sinó buscar equivalents funcionals a les institucions de l’Estat nacional que siguin compatibles amb els nous escenaris d’interdependència i policentralitat.

Allò que s’ha esgotat no és la política sinó una determinada forma de la política, en concret la que correspon a l’era de la societat delimitada territorialment i integrada políticament. Tot això ha suposat també una modificació de l’estatalitat, a la qual apunten conceptes com a “estat garantizador” (Schuppert), “estat activador”, “estat cooperatiu” (Giddens) o “govern del context” (Willke). En aquestes i altres formulacions s’expressa un gir des del control a la regulació, de l’ordre a la capacitació, de la benevolència a l’activació. La política ha de transitar des de la jerarquia a l’heterarquía, de l’autoritat directa a la connexió comunicativa, de l’heteronomia a l’autonomia, del control unilateral a la implicació policontextual. Ha d’estar en condicions de generar el saber necessari —d’idees, instruments o procediments— per moderar una societat del coneixement que opera de manera reticular i transnacional.

Aquest principi de poliarquia també és un horitzó per a la governança global, on la idea de multilateralitat no es refereix només a la geoestratègia militar sinó a tota forma de relació entre actors, regulació dels processos, negociació dels desafiaments comuns i nova construcció institucional. Això és així d’entrada perquè la capacitat de govern dels estats cada vegada està més subjecta a dependències internacionals i constriccions globals en un marc que s’ha anomenat de “sobirania desagregada” (Slaughter): la difusió del poder en una arquitectura política multinivell, amb estats desbordats i que han perdut bona part de les seves prerrogatives (especialment l’autoritat regulatòria), enmig de poderosos fluxos i xarxes transnacionals.

Els modes imperatius de governar són d’escassa eficàcia als espais globals. No és estrany que els estudis sobre relacions internacionals hagin passat de l’obsessió pel poder (sobirà, central, jeràrquic…) a accentuar el paper de les normes i les idees, les estructures en forma de xarxa o la rellevància de les interaccions argumentatives. Encara que és cert que hem de millorar el lideratge de les institucions globals, no hauríem d’oblidar que bona part dels components de la governança no són un exercici de poder (del clàssic poder centralitzat i jeràrquic) sinó un conjunt d’incentius que es realitzen a través de l’argument racional, l’expectativa del benefici mutu o la por del mal a la reputació.

Per això, a banda de les institucions reguladores d’abast regional o global, són tan importants les entitats “watch-dog” com Transparència Internacional, organitzacions de consumidors o la vigilància global exercida per moviments socials diversos. Parlem de governança global del capitalisme precisament per referir-nos a un sistema complex en què intervenen elements d’autoregulació, les institucions globals, l’autoritat dels estats, els seus procediments de cooperació i les regulacions informals que procedeixen del comerç internacional o de les associacions globals de vigilància.

La governança global no consisteix en una estructura jeràrquica de direcció; no és la imposició d’un nivell sobre l’altre sinó l’articulació, fràgil i conflictiva moltes vegades, de nivells de governança diversos.

No som a les portes de crear un sistema inclusiu en el qual s’adoptin les decisions globals ni, a l’envista de la complexitat dels problemes, sembla desitjable. Enlloc d’una “worldocracy” que coordinés les diferents tasques pròpies d’un procés d’integració, hi haurà múltiples institucions regionals que actuaran autònomament per resoldre problemes comuns i produir diferents béns públics. No tindrem un govern mundial sinó un sistema de governança format per acords reguladors institucionalitzats i procediments que exigiran determinades conductes sense la presència de constitucions escrites o de poder material. És en aquest sentit que pot definir-se la governança com la capacitat que es facin determinades coses sense la capacitat d’ordenar-ho, és a dir, una forma d’autoritat més que de jurisdicció. “Allò que capacita un actor per obtenir l’acord d’un altre en un món desagregat és una convergència interdependent de necessitats i no una especificació constitucional que assigni la suprema autoritat exclusivament als estats i els governs nacionals” (Rosenau). El resultat de tot això és més un camp desestructurat de batalla que una negociació formal, on s’obren possibilitats d’intervenció participatives però també formes de pressió o hegemonia.

És possible pensar els nivells polítics subestatals, interestatals i transnacionals com elements d’una estructura pluriàrquica general. Si aconseguim dotar d’alguna lògica al món contemporani, imaginar la democràcia que ve i la justícia possible, no és possible fer-ho sinó en el marc d’aquesta pluriarquia com a principi estructurador de les nostres societats.

T'ha agradat aquest artícle? Comparteix-lo

Subscriu-te al butlletí d’El món de demà i rep cada quinze dies el nostre sumari d’articles.