Camins d’una hisenda pròpia per a la Generalitat

A l’encarregar-me aquest article em van proposar que tractés d’un model de finançament autonòmic que permetés afirmar que la Generalitat gaudís d’hisenda pròpia. La qüestió rau, doncs, a definir què significa posseir hisenda pròpia. Segons la meva opinió, vol dir disposar d’un alt grau de poder tributari, una facultat que, en el cas dels governs subcentrals, admet moltes gradacions. Hi ha tres plans en els quals és possible tenir poder tributari:

1. el dels rendiments –se’ls atribueix el rendiment d’un o més impostos totalment o parcialment –;
2. el normatiu –tenen capacitat legislativa per crear impostos i determinar totalment o parcialment els elements bàsics (base imposable, tipus impositiu, exempcions, deduccions, etc.)–;
3. l’administratiu –posseeixen competències de gestió tributària i s’administren els impostos de què obtenen rendiments–. Un model amb hisenda pròpia implicaria disposar d’un poder tributari notable en els tres plans esmentats.

Els governs subcentrals de països amb models federals com EUA, Canadà i Suïssa, disposen d’hisenda pròpia

Es pot presumir que un Estat independent té el màxim poder tributari, però no sempre és així. Per exemple, els Estats de la UE n’han renunciat a una part per passar-lo a la Comissió Europea. Els governs subcentrals de països amb models federals potents com els EUA, el Canadà (particularment, el Quebec) i Suïssa disposen d’hisenda pròpia segons la definició esbossada més amunt.

Als EUA cada estat disposa d’un poder tributari extens. Els estats poden establir gairebé els impostos que volen i també els administren, si bé, per raons d’harmonització, la majoria han adoptat la definició federal de la base imposable de l’impost de renda de persones físiques i de l’impost de societats. A Suïssa també els cantons poden aplicar qualssevol imposts, llevat de l’IVA, que està reservat a la federació, alhora que els administren; no obstant això, la llei d’harmonització fiscal del 1990, que no es va aplicar del tot fins al 2001, va harmonitzar l’estructura d’alguns impostos federals i cantonals. Finalment, les províncies del Canadà es troben en una situació semblant: tenen plena autonomia tributària i poden utilitzar qualsevol impost, excepte duanes i impostos sobre no-residents, que estan reservats a la federació; igualment, gestionen els seus impostos, tot i que la federació els administra com a compensació pel fet que les províncies han adoptat la base imposable dels impostos federals sobre la renda de les persones físiques i sobre societats. Solament hi ha dues excepcions a aquesta regla, això és, Alberta –que té el seu propi impost de societats i se’l gestiona– i la província del Quebec –la qual s’administra tots els seus impostos, és a dir, ha preferit preservar l’autonomia tributària que estalviar-se els costos de la gestió.

Hi hauria hisenda pròpia amb capacitat per accedir a les mateixes bases imposables en què ho fa l’Estat

Per tant, als països mencionats la federació i els estats comparteixen poder tributari. S’entén que els impostos que paguen els ciutadans d’un territori pertanyen a les institucions que els representen (federal, estatal, local), i aquestes institucions comparteixen el poder tributari i es reparteixen els ingressos. A propòsit d’això, un dels problemes grans de l’Estat de les autonomies espanyol és precisament que el seu sistema de finançament no ha compartit mai aquesta concepció dels ingressos impositius. El dissenyador del model de finançament parteix de la concepció d’un sistema tributari de caixa única, en què tots els ingressos impositius pertanyen al Govern central, que en tot cas delega un cert poder tributari (limitat) a les autonomies i els en concedeix una part, dels ingressos. Les úniques excepcions d’aquest model són les comunitats forals, que disposen del rendiment, de certa capacitat normativa i de la gestió dels impostos estatals recaptats en el seu territori, de manera que se’n pot dir que disposen d’hisenda pròpia.

Negativa del govern espanyol

Aquesta concepció centralista del poder tributari i dels ingressos impositius ha estat una de les causes per què fins al moment no ha estat viable posar en marxa la gestió tributària consorciada que estableix l’Estatut del 2006. Aquest Estatut prescriu que la gestió dels grans impostos estatals, com ara l’IRPF, es pugui fer de manera consorciada entre l’Agència Estatal d’Administració Tributària i l’Agència Tributària de Catalunya; tanmateix, això no ha estat possible per la negativa del Govern espanyol a compartir la gestió tributària amb la Generalitat.
Per altra banda, en la teoria del federalisme fiscal es troben arguments per defensar aquest model d’hisenda. Destaquem els següents:

1. L’autonomia fiscal proporciona als governs subcentrals incentius per aplicar polítiques fiscals que millorin el creixement econòmic, ja que així també s’incrementarà la seva recaptació fiscal; alhora, la por a perdre ingressos fiscals reduirà la corrupció i les despeses ineficients.
2. L’autonomia fiscal augmenta la rendició de comptes 
(accountability); els votants controlen més la despesa pública i castiguen els governs que gasten de forma ineficient.
3. L’autonomia fiscal comporta disciplina fiscal.

Amb tot, es pot adduir que, quan les bases imposables són mòbils, una autonomia fiscal extensa pot comportar competència entre els governs subcentrals i facilitar, per conseqüència, nivells baixos d’impostos i despesa. No obstant això, també es pot al·legar que la mobilitat de les bases limita increments excessius d’impostos i augments ineficients de despesa, i aquest efecte serà més intens quan la major part de la despesa subcentral es finança amb impostos propis.

En definitiva, la Generalitat disposaria d’hisenda pròpia si estigués capacitada per accedir en el seu territori a les mateixes bases imposables en què intervé l’Estat (incloent-hi l’impost de societats), sigui superposant l’impost estatal amb l’autonòmic, sigui participant totalment o parcialment del rendiment dels impostos estatals. Alhora, la Generalitat hauria de poder gestionar aquests impostos i tenir capacitat normativa per regular-los, encara que fos dins dels límits acordats amb l’Estat per finalitats d’harmonització fiscal i per evitar distorsions.

Aquest model d’hisenda es podria aplicar mitjançant un sistema de finançament per a les autonomies de règim comú que es pogués qualificar de federal potent, com el que tenen els països esmentats. Una segona alternativa és instituir aquest model d’hisenda a partir d’un pacte bilateral entre la Generalitat i l’Estat espanyol, que comportés un sistema específic de finançament per a Catalunya –certament, potser no és del tot realista pressuposar que totes les autonomies de règim comú voldrien assumir el grau d’autonomia fiscal que aquest model implicaria–. La tercera opció consisteix a aplicar a Catalunya un sistema de concert semblant al del País Basc.

Vull subratllar que aquest model d’hisenda pròpia no hauria d’estar exempt dels mecanismes de solidaritat interterritorial que es poguessin establir entre Catalunya i Espanya, aspectes que no es tracten en aquest article.