Radiografía del autogobierno

Antoni Bayona
Profesor de la UPF y Letrado Mayor del Parlament entre 2012 y 2018.
Hemicicle del Parlament de Catalunya

Establecer una visión panorámica del contenido del autogobierno requiere tener en cuenta factores diversos. No se trata sólo de las reglas de distribución de las competencias entre el Estado y la Generalitat (contempladas en la Constitución y el Estatut), sino también de cómo la jurisprudencia constitucional ha interpretado estas reglas, de cómo las ha aplicado el legislador, especialmente el Estado, y de la conflictividad que haya podido rodear su ejercicio, siempre expuesto a las influencias de carácter más político.

Esta panorámica tampoco se puede obtener singularizando ámbitos o sectores concretos, ya que hay que considerar la incidencia que sobre muchas competencias puede tener la forma en que el Estado aplique las competencias básicas o los márgenes de decisión política, que pueden ser claves a la hora de definir el contenido del autogobierno.

Nuestro sistema jurídico es abierto y aún permite un mayor impulso

A pesar de que la sentencia del Tribunal Constitucional de 2010 tuvo consecuencias importantes sobre el contenido del Estatut, muchos de sus efectos negativos pueden ser compensados por decisiones políticas, si hay voluntad de hacerlo. La mayoría de las observaciones que hace la sentencia son interpretativas o bien cuestionan la capacidad del Estatut para adoptar, por sí mismo, determinadas soluciones, pero no quiere decir que no puedan ser alcanzadas por otras vías legales.

Amplio y consolidado

El balance aplicativo del Estatut pone en evidencia que, a pesar de la conflictividad en los últimos años, el contenido del autogobierno de Catalunya se puede considerar amplio y consolidado, tanto en los elementos de identidad nacional como en la implementación de las políticas públicas que afectan la economía y los servicios básicos de los ciudadanos. Este autogobierno es perfectamente comparable a muchos modelos de tipo federal.

Sobre el catalán como lengua propia, es cierto que la sentencia del Estatut tiene un impacto restrictivo sobre el intento de darle un mayor protagonismo en determinados ámbitos deficitarios y de garantizar su plena normalización. Sin embargo, la posición del catalán y las competencias de la Generalitat en este sentido siguen siendo muy relevantes, como su carácter de lengua vehicular en la enseñanza o la renuncia del anterior Gobierno del Estado a intentar legislar en esta materia. Y lo mismo se puede decir de la política cultural, a pesar del riesgo siempre presente de una excesiva intervención central (por ejemplo, la sentencia sobre las corridas de toros).

Respecto a las políticas públicas en general, la exclusividad competencial que declara el Estatut no ha podido ser totalmente desarrollada, pero esto no impide constatar la amplia capacidad de decisión que tiene la Generalitat sobre los sectores económicos (industria, agricultura y ganadería, comercio), sobre los recursos naturales o sobre la gestión del territorio (urbanismo, transportes y comunicaciones, medio ambiente y espacios naturales). No menos importantes son las competencias en materia de enseñanza, sanidad o servicios sociales, en las que, más allá de regular, la Generalitat asume la responsabilidad principal de garantizar las prestaciones básicas. Mención especial merece la garantía de la seguridad pública mediante una policía propia que ha sustituido las funciones anteriormente ejercidas por las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado. Sin olvidar tampoco las amplias competencias en materia de derecho civil, que progresivamente han permitido configurar un código civil catalán.

En una perspectiva de futuro, este autogobierno puede tener todavía mucho recorrido si se dan las circunstancias políticas adecuadas. Por ejemplo, en la manera de entender las bases estatales, que, teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional no ha establecido criterios claros en este sentido, pueden ser más o menos extensas. O bien en otros sectores claves, como la administración de justicia, las relaciones institucionales (con el Estado y la UE) o la acción exterior. En esto, las previsiones del Estatut no han sido anuladas y esto deja a la política mucho espacio para recomenzar, a lo que contribuiría el reforzamiento de las vías de relación bilateral entre el Estado y Catalunya.

Competencias básicas

Respecto a las competencias básicas, la flexibilidad de sus márgenes es determinante para reconocer a la Generalitat la capacidad de adoptar políticas innovadoras de naturaleza social, de igualdad o medio ambientales, que en los últimos años han sido sistemáticamente impugnadas y suspendidas por el Tribunal Constitucional. Hay que referirse, por último, a la financiación.

El informe de la comisión de estudio del Parlament sobre esta materia, aprobado en 2011, dice que el Estatut contiene los elementos necesarios para que, en el marco de los mecanismos de relación bilateral y de modificación de la LOFCA, se puedan definir unos modelos de financiación específicos basados en una extensa cesión a la Generalitat de los tributos estatales, que gestionaría la Agència Tributària de Catalunya, y en la determinación de la contribución de Catalunya a la solidaridad y la nivelación interterritorial.

Hay un acuerdo amplio en defender que la Constitución no predetermina un modelo concreto de financiación, lo que permite desarrollar las previsiones estatutarias en el sentido indicado. Todo ello sin perjuicio de superar la actual situación de las finanzas de la Generalitat derivada de la aplicación de la normativa sobre estabilidad presupuestaria.

A pesar de que muchos lo puedan considerar superado, nuestro sistema constitucional y estatutario es suficientemente abierto y flexible para permitir todavía un mayor desarrollo del autogobierno. Todo ello en el bien entendido que agotar este potencial depende de la voluntad política de hacerlo, así como de la capacidad evolutiva y de adaptación a los cambios políticos y sociales del Tribunal Constitucional, capacidad de la que depende en último término que sea una institución respetada.

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